政策协同是指不同政策要素相互协调合作，以达成整体最优化的动态过程。减排政策协同面临着长时间跨度和广空间尺度的复杂挑战，需要进一步考虑不同时期的主题侧重以及不同地域的协同关系。党的二十大报告中强调全方位、全地域、全过程加强生态环境保护，积极稳妥推进碳达峰碳中和。这要求各地区以“碳达峰碳中和”为目标，建立起全面的减排政策协同。在此背景下，中央政府制定了“1+N”政策体系，实施联合立法、统一规划的协同举措，形成了中国式现代化的治理经验。在中央政策的引领下，十三五期间我国单位GDP二氧化碳排放相比2005年降低了45.05%，高于美国的37.84% ，取得了瞩目成就。然而，在同一时期的省级层面，青海省的碳排放强度降低了24.67%，而内蒙古地区的碳排放强度却增长了13.86%，差距超过38%。在全国整体碳排放强度降低的趋势下，地方碳减排却出现了异常的矛盾——区域性减排措施不协同。这种区域间的政策不协同，可能在一定程度上影响全国整体碳排放目标的实现。

因此，区域间的政策协同问题引起了学术界广泛关注，围绕政策协同现状、政策协同影响因素、政策协同机制等内容进行了讨论。在政策协同现状方面，现有研究运用案例分析、质性分析、社会网络分析、指数随机图模型等方法，以分析政府主体间、政策工具间和政策主题间的协同情况，同时构建了政策网络来研究主题演进过程、政策协同水平以及政府利益关系。此外，现有研究进一步分析了政策协同的网络特征，涉及网络主体，如政策社群、府际网络、议题网络等；网络角色，如知识经纪人、边界组织、意见领袖等；以及网络结构，如“引领-跟随”型、“核心-边缘”型等。对于区域政策不协同的现象，学者归结出两方面原因。一方面，区域差异导致政策难以协同。各区域在资源禀赋、经济发展、区划功能、产业结构和技术水平等方面的差异，带来碳达峰峰值、达峰时间、碳中和路径不同。经济发展水平较高的地区率先进行产业转型，而经济发展水平较低的地区仍然依赖于高碳排放的产业。另一方面，政策的制定没有考虑到协同因素。各地区在自身的减排政策上碎片化，在各部门之间政策衔接不顺畅，导致部分地区出现运动式治理、选择性执行和转移性污染等现象，存在“下游在治理，而上游还在排放污染”的不合理情况。多数学者认为，减排政策协同虽然存在区域差异的困难，但有望利用政策制定协同，实现减排政策协同，以更高效的方式实现政策目标，并通过CGE模型、系统动力学模型、多主体建模等方法模拟仿真，验证了政策协同的可行性。

综上所述，既有研究理论上表明，通过政策制定的协同能跨越区域差异，实现减排政策的协同。然而，较少研究从实证角度定量评估省域减排政策的协同关系，分析地方政府在减排事务中的协调性。基于此，本文将政策协同和大数据文本分析相结合，从时间和空间两个维度阐述区域减排政策的协同：一方面从历史角度纵贯梳理探究区域协同减排的中央政策，把握其演进过程和治理经验；另一方面从实际角度解析区域减排政策的协同现状，明晰其网络特征和影响因素，对于推动区域协同减排和全国“双碳”目标的实现具有重要政策意义和实践价值。本文构建基于自然语言处理的省际政策网络度量模型，量化中国区域减排政策的中央关注及地方协同。首先借助BERTopic模型，对党的十五大以来中央层面的区域协同减排的相关政策进行回顾总结，其次运用社会网络分析技术和MR-QAP模型来分析网络的整体和个体特征，并确定影响政策协同的关键因素，以期为“双碳”目标下进一步制定高效合理的区域协同减排政策提供参考依据。

本文的创新之处主要在以下三个方面：一是在研究内容上，对多源性、海量性的减排政策数据进行多维度文本分析，不仅回顾了275份中央政策的关注重点，还考虑了4988份省际政策的实施情况，从演化轨迹和政策网络两个角度揭示区域减排政策的发展趋势和特征。二是研究方法上，本文采用了BERTopic模型对政策文本进行主题聚类，避免了传统研究方法中需要手动设置主题数量的问题。同时，本文使用Python软件直接提取政策文本中的“关系数据”定量分析中央关注度和政策协同权重，避免了传统度量方法中存在的主观性误差。三是研究视角上，通过大数据结合社会网络分析方法从网络视角构建可视化图谱，揭示减排政策协同的空间特征与关联关系。运用图谱的展示，清晰呈现了不同地区政策之间的联系和影响力，对于制定更加具有针对性的减排政策提供了新的思路和方法。

（一）研究设计

本文研究过程如图1所示。第一步，从北大法宝数据库和各级人民政府网站收集中央和地方政府的政策文本数据。然后，根据中文停用词表、哈工大停用词表、百度停用词表和四川大学机器智能实验室停用词库建立停用词表，以剔除不必要的停用词。同时，本文建立了包含774个区域协同减排相关专有名词的专用词表，以解决专有名词无法被有效划分的问题。使用停用词表和专用词表，结合Jieba库，对政策文本数据进行清洗过滤、分词和去停用词等预处理工作。第二步，通过BERTopic模型对不同时期的政策文本进行主题模型识别与动态演化分析。在此过程中，本文使用“AUTO”参数自动生成迭代主题。第三步，编写Python程序抽取各省政策协同关系，通过统计省际层面的每篇政策文本中的地区共现关系以及共现次数计算减排协同权重。然后利用Ucinet进行共现关系的社会网络分析，并结合ArcGis绘制各省份和各区域减排政策的协同网络。最后，基于政策网络现状分析结果，利用Python提取中央政策中对各省份及区域协同的关注度，并结合网络特征，使用MR-QAP分析区域减排政策协同的影响因素。

（二）研究方法

1.BERTopic模型

BERTopic模型是一种基于BERT嵌入和c-TF-IDF创建群集的深度话题模型，可以对文本数据进行高效的建模。相较于传统的LDA等主题模型，能够解决基于密度聚类和基于中心采样之间的不兼容问题，具有更高的聚类效率和更好的聚类质量，且在处理大规模的文本数据时表现出更好的鲁棒性和稳定性。本文基于BERTopic模型对政策文本进行主题提取，将其设置为“AUTO”，表示让模型自动确定主题数。模型会根据输入数据的困惑度和主题的连通性等指标来确定合适的主题数，同时提取主题表征在不同时间的动态变化，分析主题的产生与消亡。具体步骤如下：（1）使用预先训练的语言模型提取文档嵌入；（2）使用UMAP降低嵌入文档的维数，并使用HDBSCAN进行聚类来生成语义相似的文档集群，将不相关文档识别为异常值；（3）使用基于类的TF-IDF（c-TF-IDF）进行主题表征，c-TF-IDF的公式如式（1）所示。

其中，tf_x,c表示词x在类别c中出现的频率，f_x表示词x在所有类别中出现的频率，A表示每个类别的平均词数，W_x,c表示词x在c类别中的重要得分。

2.社会网络分析

社会网络分析模型是一种关系数据分析方法，根据不同节点构成关系网络来展示并量化其空间交互关系，可用于调查政策网络的相互作用。本文基于社会网络分析模型，从关系视角构建省际减排政策的协同网络，采用以下几个关键指标来衡量政策网络的协同特征以及政府主体的角色和功能。

利用网络密度衡量整体网络特征，反映减排政策协同网络中任意两个省份政策之间的协同紧密程度，即政策之间相互衔接的程度。较高的网络密度可能意味着各政策之间存在着更多的协同和互动，政策之间的配合和合作更加紧密和高效。而较低的网络密度可能表明政策协同的效率有待提高，存在协同和配合不足的问题。政策制定者和实施者可以根据网络密度的变化情况，调整政策协同的方式和程度，以促进政策的协同实施和取得更好的效果。

以度中心性、中介中心性、接近中心性衡量每个节点的位置和功能，可以帮助识别减排政策协同网络中的关键省份，从而更好地优化网络的结构和节点的位置。

度中心性由与其直接相连的节点数量刻画，反映各个省份在减排政策协同网络中的重要性。省份的度中心性越高，该省份在政策协同网络中的影响力和地位也越高。度中心性可以进一步划分为出度中心性和入度中心性。出度中心性衡量某个省份的政策对其他省份的影响程度；而入度中心性则衡量其他省份的政策对该省份的影响程度。

中介中心性为任意两个节点对之间经过该节点的最短路径所占的比例，反映一个节点主导其他节点的连接能力。拥有高中介中心性的省份通常是连接不同政策领域或地区的桥梁节点，能够促进政策协同和信息流动，对整个网络的联结起到至关重要的作用。

接近中心性为某节点到该网络上的其他节点的最短路径的长度之和的倒数，强调某个省份与其他所有省份的距离，反映了节点在网络中的可达性和联系紧密程度。接近中心性越高，节点到总体距离越小，越处在中心位置。

由于度中心性仅考虑行动者的直接连接，而忽视了间接连接。在这种情况下，节点可能连接较多，但与整个网络连接较少。因此将度中心性指标和接近中心性指标结合，对网络中心和地方邻域中心进行识别。若度中心性较高的省份同时具有较高的接近中心性，则可被视为网络中心；而如果度中心性较高的省份具有较低的接近中心性，则为地方邻域中心。

3.多元回归二次指派程序MR-QAP

本文所使用的网络矩阵数据通常不符合回归关于观测值之间的独立性假设，这可能导致标准误差。为了解决这个问题，使用二次指派程序（QAP）检验矩阵之间的相关性，并利用多元回归二次指派程序（MR-QAP）分析影响政策协同网络现状分布的相关因素。该模型的优势在于，以矩阵数据的随机置换为基础，允许对多个协变量矩阵进行回归，并对回归系数进行检验，提高标准误差了的可靠性。基本回归模型为：

其中，Y为被解释变量，在本文中指代区域减排政策协同网络矩阵，X为解释变量，是指影响减排政策协同的影响因素矩阵，包括中央政策关注度、经济发展水平、地理临近性、能源结构、环保意愿和技术水平等。

（三）数据来源

本研究以1997年1月到2022年12月为研究区间，从北大法宝数据库和各级人民政府网站收集中央和地方政府的政策文本数据。对于中央数据的收集，以“区域”“地区”“协同”“联动”“一体化”为主题词检索区域政策，以“低碳”“减排”“气候变化”“温室气体”“可持续发展”“绿色”“碳中和”“碳达峰”为主题词收集减排政策。再进一步使用从减排政策中提取“区域”相关政策、从区域政策中提取“减排”政策的布尔逻辑检索式，例如“标题：区域AND全文：低碳”OR“标题：低碳AND全文：区域”等，共同构成区域协同减排政策。因中央政策并非通篇围绕区域协同减排政策展开，为保证政策内容契合研究主题，需再次筛选减排政策中与区域协同相关的内容。如《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中，仅保留加强生态环境联动共保、坚持绿色共保等相关文本。省级政策则在以“低碳”“减排”等关键词收集减排政策的基础上，进一步筛选政策中提到的除本省以外的省市地区。剔除已失效的政策以及行政批复、函和领导讲话等非规范性文件，仅保留法律法规、办法、通知、公告与决定等直接体现政府意图的规范性文件。经筛选，最终确定中央政策文件275份，省级政策文件4988份，形成区域协同减排政策语料库。

（一）区域协同减排政策的演进过程

碳减排是基于生态环境问题的产生而逐步提出的。进入21世纪以来，伴随经济发展、社会结构及要素布局的变化，全国范围内生态环境治理面临的能源资源与绿色技术区域分布背离、低碳经济发展区域不均衡、治理成效正外部性外溢等问题日益凸显，区域协同作用显得尤为重要。作为推动区域协同的强劲动力，减排政策协同是针对总体减排任务或特定环境区域而制定的共同准则，其目的是促进区域内主体间相互配合，提高整体资源利用效率和低碳发展均衡性。在不同历史阶段，针对不同区域的碳减排问题，政策协同方向和侧重点也各不相同。本文收集了自1997年党的十五大明确将可持续发展作为基本战略以来，中央层面出台的275份区域协同减排政策。使用BERTopic库调用topics_over_time（）函数来构建动态主题模型（DTM），以研究主题随时间演变的趋势，具体呈现如图2所示。其中，y轴Frequency表示为某一主题的政策文本数量。2012年“碳减排”主题的政策数量增长较快，2021年各类主题的政策数量均快速增长，以此为节点将275份区域协同减排政策的演进过程分为重点示范地区辐射、区域协调战略引领和全国系统分类施策三个阶段。对于不同阶段的中央政策文本分别绘制关键词共现网络，具体每个阶段对应的主题聚类如图3、图4、图5所示。网络中节点大小表示出现次数，节点连线粗细表示共现强度。

1.孕育阶段（1997—2011年）：重点示范地区辐射

随着中国经济的快速发展和环保意识的提高，中国政府在经济发展的同时，也加强了对环境治理和减排工作的重视。减排政策的主题主要集中在“低碳”“节能减排”“可持续发展”等层面（见图3）。自1997年党的十五大明确了将可持续发展战略作为中国经济发展的战略之一，到2006年《“十一五”规划（2006—2010年）》中首次提出节能减排目标；再到2010年中国政府颁布《中国应对气候变化国家方案》。中国政府陆续提出科学发展观、构建资源节约和环境友好型社会等重要思想，不断提高环境治理理念和区域减排政策供给，减排政策主题出现了“实验区”“示范区”“示范县”等结果。减排政策以工业园区转型为抓手，以各省经济方式和经济结构转型差异为基础，开展了低碳省市、生态工业园区、国家可持续发展先进示范区等一系列试点，这些政策措施的实施可以追溯到2000年国家启动生态省、市、县建设，到2007年在《国家可持续发展先进示范区管理办法》中提出发展生态型工业和生态型工业园区，再到2011年启动的第一批低碳城市试点计划。

在减排政策具体实施的过程中，中国政府以减排试点政策为依托，发挥示范区域的减排辐射作用，加强重点地区的减排协同治理，在减排政策中明确了区域协同的要求。例如，在建立东中西区域合作示范区、绿色能源示范县、低碳重点小镇等举措中，提出加强跨区域环境合作和污染综合整治，以实现区域之间减排任务的分担与协同。《2008年节能减排工作安排》中提出完善区域联防机制，强化重点污染源监管，为今后区域协同减排奠定了基础。《千家企业节能行动实施方案》中也强调要在注重总量控制的同时，因地制宜地进行各省的节能减排目标分解，加强区域之间的统筹协调。尽管这一时期的多数减排政策中并未直接规定区域协同减排的实质性内容，但也指明了未来的协同方向，为今后一系列区域减排面上政策和专项政策的协同制定奠定了基础，在实践中逐步推动了区域协同减排的落实。通过中央政府的政策引导和地方试点的措施实施，实现了各地区的任务分担和协同。

2.发展阶段（2012—2020年）：区域协调战略引领

党的十八大对推进新时代“五位一体”总体布局做出全面部署，把生态文明建设提升到了新高度，减排政策在整体层面关注“绿色”“低碳”“生态”等（见图4）。习近平总书记明确提出努力建设美丽中国，推动实现绿色发展。区域减排政策与区域协同发展战略紧密关联，在四大区域板块和主体功能区制度等区域性战略中，把环境因素纳入经济社会发展总体布局，出现“区域发展”“合作”“长江经济带”“粤港澳”等主题。2015—2020年出台的《京津冀协同发展规划纲要》《长江经济带发展规划纲要》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》《粤港澳大湾区发展规划纲要》等国家级区域规划中都强调了加强区域减排协同。例如，要求对于京津冀及周边地区、长三角、珠三角等重点区域的空气质量实施联动监测。同时，减排政策文件中明确了以区域战略为基础的减排重点区域。2012年《重点区域大气污染防治规划（2011—2015年）》明确大气污染防治重点区域规划范围为京津冀、长三角等“三区十群”。随后2013年《大气污染防治行动计划》方案中又提出了优先在长三角、京津冀地区实行大气污染协作治理的政策，以实现跨地区统筹环境治理绩效，进一步强调了区域协同治理的重要性。更加重视区域间的公平问题，更加注重对周边地区的拓展和联系，对“工业”“能源”“碳市场”“补偿”等具体内容做出了协同要求。2014年，《环境保护法》中新增了环评区域限批制度的一般规则，要求行政区域内对环评文件进行批复时考虑周边其他行政区域的环境影响，强化了各地方政府的联系与合作，提高了跨区域减排治理的效率和效益。

由于不同地区的经济和能源结构等存在差异，实现减排目标的难易程度也不同，因此各地区实施减排政策的过程中，根据实际情况加强不同侧重的区域减排协同。西部地区以黄河中上游流域水污染治理为协同重点；东部地区加大长三角、珠三角、京津冀等沿海城市群环境整治力度；东北地区加强黑土地水土流失荒漠化治理协同；中部地区协同加快环境基础设施建设。生态保护红线区可以注重生态环境保护和恢复，产业发展集聚区可以推动清洁生产和绿色产业发展，城市承载区可以加强能源效率和碳排放管理等。《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》中要求确保进度滞后地区完成节能降碳目标，重点排放区多作贡献，实行分类协同。这一时期，中央政府在区域协调战略中明确了减排协同的内容，在减排政策方面提出了区域减排协同的具体要求。依托区域协调战略等区域战略进行减排的功能分区和分类治理，实施区域内协调一致的针对性减排措施，最大程度发挥各地的减排潜力，实现了减排工作整体上的协调推进。

3.联动阶段（2021—至今）：全国系统分类施策

习近平总书记强调，十四五时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向，实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。减排政策的协同主题以“碳排放”“绿色”“生态”为重点，突出强调“减污降碳”的协同增效问题，“碳达峰”“碳中和”相关主题引起关注（见图5）。协同内容扩增至“能源”“电力”“建筑”“农业”“技术”等更为具体的专项层面，减排政策从单一的行业或领域延伸至多行业的协同，以实现更全面的减排效果。结合图2和图4来看，这一时期的区域协同减排政策数量急剧增加，协同范围不断扩大，在“示范区”“黄河流域”“长江经济带”等基础上，进一步扩大至“工业园区”“周边地区”等。这种扩大意味着更多地区的参与和合作，形成了“核心辖区辐射—重点区域突破—区域战略协同”的系统减排政策布局。中央政府在减排政策方面发挥了重要的指导和组织作用，提出了减排的主要目标和方向。2021年中央经济工作会议和《国民经济和社会发展的第十四个五年规划》中提出：“坚持公平、共同但有区别的责任及各自能力原则，积极应对气候变化。”同年9月，《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》发布，要求各地分类施策、主动作为、率先达峰，双碳主要目标、发展方向、重大政策、重大工程等协调一致。中央政府还组织开展“各地区梯次有序碳达峰行动”，要求各地区要准确把握自身发展定位，科学合理确定有序达峰目标，因地制宜推进绿色低碳发展，上下联动制定地方达峰方案，组织开展碳达峰试点建设。除此之外，《长江三角洲区域生态环境共同保护规划》《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》《成渝地区双城经济圈碳达峰碳中和联合行动方案》等专项区域协同减排政策也从区域协同发展和碳减排政策中剥离出来，相继出台。

尽管减排政策的协同范围和内容在不断扩大，但仍然存在目标冲突和衔接不畅等问题，缺乏整体规划和统一执行。不同政策追求的减排目标各不相同，这种相似政策目标之间的不协同可能导致政策资源的分散和减排效果的减弱。以碳减排和污染物减排为例，碳减排政策注重降低二氧化碳等温室气体的排放，而污染物减排主要关注颗粒物、氮氧化物和硫氧化物等污染物的减排。这两个政策目标虽然都是环境减排，但侧重点和技术措施有所不同，可能导致资源在不同减排目标之间的分散。此外，不同地区之间在减排政策执行上的衔接不顺畅，可能导致减排效果的不连贯和减排成果的浪费。例如，严格执行减排措施的地区与邻近地区的政策存在不协调情况，这可能导致跨区域范围内的碳转移，使减排成果无法得到整体的实现。因此，为解决这些问题，有必要加强不同地区和部门之间的政策协同，以促进不同减排目标的协同，并推动技术创新和跨领域合作，确保减排政策的一体化执行。

本文从政策发布时间维度，采用桑基图可视化呈现区域协同政策主题演进路径，以主题演化关系作为边，以主题相似度测量流量。从上述演化轨迹及下页图6可以看出，区域减排政策协同是一个持续性的调整适应过程，已逐渐探索形成了具有中国特色的区域减排协同的政策机制，其内在逻辑主要表现在以下三个方面：

一是政策协同目标能够针对不同时期节能减排、区域高质量发展和全国实现 “双碳”等目标要求做出差异化的强回应，以确保政策协同的现实性、连贯性和前瞻性。在不同阶段，多个治理目标被并行处理，但各个阶段有其侧重点。早在“双碳”目标提出之前，中央政府在低碳经济、绿色发展等政策中提到的弱化区域碳市场壁垒、促进区域能源高效利用等，已经为区域协同减排做出了循序渐进的导向。在孕育阶段，政策协同主要集中于制定并推动大气污染治理和清洁技术合作的政策，以实现节能减排目标；在发展阶段，政策协同更加注重推动绿色创新合作和低碳产业发展，以促进区域经济的高质量增长。“双碳”目标提出后，中国式现代化发展对于碳减排提出具体要求，“1+N”政策体系中强调要在区域重大战略实施基础上，强化绿色低碳发展的目标要求。

二是政策协同范围从重点示范区到“三区十群”等协调发展区域再到全国一盘棋不断扩大。然而，由于各地区在实现“双碳”目标和资源利用方面存在差异，全国范围的政策协同尚未完全形成，实现全国一致的减排步伐仍然面临挑战。目前，已经形成了跨省市-区域的减排协同政策体系。一方面，中国的减排政策协同嵌入地方治理体系中，以行政区域作为协同的基本单位，各省份是执行国家减排政策的主要实体。宏观层面的政策规划要求各省份建立常态化的环境保护机构，带动各省内部部门之间的协同；同时，在重点污染地区建立起“大气污染联防联控机制”作为试点区域，进行以重点区域为辐射的协同。另一方面，区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略等国土空间规划政策推动了新的减排政策协同边界形成。区域重大战略中明确了特定地理范围内的合作，指明了减排合作的重点区域；同时，主体功能区战略要求不同功能区域在减排合作中承担不同责任和任务，为减排政策在不同区域的重点工作方向提供了指引。

三是政策协同内容逐渐具体化。纵观不同时期的主题聚类，政策协同逐渐从整体层面聚焦到行业层面，再进一步细化到更具体的领域，这种持续细化的政策内容有助于引导区域减排在更高层次、更深程度上紧密合作。初期的政策协同主要关注整体减排目标的制定和宏观调控，确保各地区朝着共同的减排目标努力。随着时代的发展，政策协同逐渐转向行业层面，如能源、交通、工业等行业，针对每个行业的特定排放情况和挑战，制定相应的政策措施，促使各行业在减排方面实现更好的协同合作。进一步细化，政策协同在更具体的领域展开，例如建筑节能、可再生能源发展、交通绿色化等。这种细致化的政策协同有助于在特定领域内实现更高效的减排行动，并提升区域合作的深度和广度。

（二）区域减排政策协同的网络特征

本文选取中国大陆31个省（自治区、直辖市）政府作为网络节点，并利用Python和Ucinet软件对4988份区域减排政策的协同网络现状进行分析。以政策共现次数作为节点之间权重，以共现关系反映区域政策协同的有向联系，得到的具体结果如下。

1.整体网络特征

整体网络特征是从全局视角衡量政策协同的紧密程度。31个省份间共存在457次减排政策协同关系，网络密度为49.14%，表明“双碳”目标下全国范围内已建立起紧密程度较高的减排政策协同网络。网络中存在着较多的冗余连线，这些连线有助于提高整体网络的稳定性。除此之外，由于区域发展和减排进度的差异，政策协同网络表现出显著的空间异质性，呈现中部、东部紧密而西部、南北部松散的不平衡态势。特别是京津冀、长三角和成渝地区等城市群，得益于区域协调发展战略的引领，其内部出现了更强的减排政策协同关系。2022年京津冀地区联合签署了《“十四五”时期京津冀生态环境联建联防联治合作框架协议》，成立京津冀生态环境联建联防联治工作协调小组结合“十四五”时期生态环境保护新形势新要求，增加了绿色低碳协同发展等相关内容。长三角地区也成立了生态绿色一体化发展示范区、绿色低碳发展行动共同体、碳中和产学研联盟等。在此推动下，这些地区在能源转型、产业结构和减排技术方面实现了快速升级，已经较早地实现了碳达峰目标。

2.个体网络特征

个体网络特征（度中心性、中介中心性和接近中心性）是从个体视角衡量单一省市的协同减排政策在政策协同网络中所处的地位。一方面，31个省份减排政策的度中心度平均值为198.516，最大值为508，最小值为53，呈现出明显的省际差异，进一步说明区域间的政策协同存在不平衡问题。例如，北京、上海、江苏等地与其他省份的减排政策协同度更高，它们通过整合更多资源占据有利位置，成为政策协同网络的核心行动者。具体来说，北京市和上海市的点出度中心度较强，分别为458和445，表明它们积极发出协同减排的政策连接，并在政策文件中更多地提及其他省份，而较少收到来自其他省份的连接。这些省份可以被视为主动协同者，在减排过程中具有更大影响力。另一方面，浙江、河北、江苏和重庆的点入度中心度较强，说明这些省份具有减排吸引力，在其他省份的减排政策中更频繁地被提及。而吉林、宁夏、黑龙江和西藏等地区的其他省份减排政策协同较弱，它们在政策协同网络中扮演着边缘行动者的角色。中介中心性是指某一省份在减排政策协同网络中起到中介和桥梁的作用。高中介中心度的省份为海南、湖北、湖南和甘肃，这些省份是其他省份减排政策之间协同的重要枢纽。而江苏的点度中心度和中介中心度均较高，说明其能够在发挥协同引领作用的同时成为其他省份协同交流的中转站。

由于点度中心性仅考虑直接连接，而这种情况下分析得到的中心既可能是网络中心，也可能是地方邻域中心。接近中心性则强调某一省份减排政策与其他省份减排政策之间的直接或间接协同的距离，因此借助接近中心性进一步分析。一些省份表现出较高的接近中心性，例如黑龙江、上海、北京和重庆，它们能够更快地与其他地区建立减排政策联系，且不易受到外在影响。特别是黑龙江省，尽管其度中心性较低，但其具有高入接近中心度，与29个省份建立过减排政策联系，因此在未来的减排政策协同中更容易抓住机遇。这也间接说明了边缘省份在减排政策协同网络中也发挥着重要作用。另外，重庆、上海、北京的度中心性和接近中心性均较高，表明这些省份是整个政策协同网络的中心行动者，这些省份在减排政策方面发挥着重要的引领作用，并与其他省份建立了广泛的联系。而江苏、浙江、天津和河北的度中心性较高，但接近中心性较低，这说明它们在地方邻域方面建立了较多的连接，但与整个网络的连接较少，是地方邻域的中心行动者。

3.区域减排政策协同的影响因素分析

从上述中央政策的演化轨迹及省级政策的协同现状可以看出：其一，京津冀、长三角等城市群及其周边地区的政策协同关系更强，这些地区往往是中央政策较为关注的协调发展区域。其二，中部、东部的政策网络紧密而西部、北部松散，这可能与经济发展水平的差异有关。经济发展水平差距较小的地区往往拥有更加平等的社会地位，府际关系建立相对容易，减排政策协同的可能性也更大。这一发现进一步验证了差距越小的地区在政策协同方面具有优势，同时也提醒我们在制定协同减排政策时需要重视各地的经济发展水平差异。其三，区域减排政策协同涉及的领域逐渐具体化，能源问题始终居于核心位置，地区能源结构差异和地理距离临近性更容易影响到能源流动或是二氧化碳的排放转移，因此更需要在政策层面加强对区域协同减排的重视。除此之外，现有研究还提出区域环保意愿和技术水平的差距也可能会影响跨区域减排资源开发和生产，成为区域政府出台协同减排政策考虑的重要因素。为进一步明晰影响区域减排政策协同的相关因素，本文选取中央政策关注度、经济发展水平、地理临近性、能源结构、环保意愿和技术水平六个指标变量，分别以中央政策文本中地区共现次数、各省国内生产总值的差值矩阵、各省地理距离矩阵、各省一次能源比重的差值矩阵、各省节能环保支出/财政一般预算支出的差值矩阵、各省企业R&D投入差值矩阵衡量。基于多元回归二次指派程序MR-QAP进行的非参数回归结果如表1所示。

中央政策关注度、经济水平和地理临近性三个因素通过了显著性检验，回归方程的整体拟合水平达到0.536，即三者对区域减排政策协同网络的整体解释程度为53.6%。具体来说，中央政策关注度的回归系数显著为正，表明中央政府关注度越高越有利于省级减排政策协同，这验证了中央减排协同政策中京津冀、长三角等地被同时提到较多，而这些地区的减排政策网络也较为密集。地理临近性的回归系数显著为负，说明地理区位越接近的两个省市或城市之间的低碳要素流动可能具有更高的效率和更低的成本，政府会出于利益考虑进行减排政策的协同。经济发展水平差距的回归系数显著为正，说明经济发展水平越大的地区越有利于减排政策协同。这与最初经济水平影响府际地位平等，进而促进减排政策协同的猜想不同。原因可能在于经济发展水平高的省市可能比经济发展水平低的省市具有更为严格的减排压力，因此不得不通过减排政策协同进行一定程度的转移。这也是减排网络中出现北京、上海、江苏等地作为核心行动者主动与东北、西北等偏远地区省份建立减排政策协同网络的原因。然而，能源结构差异、政府环保意愿、技术水平均未通过显著性检验，未能对区域减排政策协同起到显著影响。

（一）研究结论

区域减排政策协同是双向或多向的动态调整过程，协同程度高低将成为推动全国各区域多层次、多领域、高效能减排联动的重要抓手。本文首先基于BERTopic模型明晰了党的十五大以来中央层面区域协同减排政策的演进轨迹；其次运用社会网络分析法对省域层面减排政策协同的网络特征进行分析；最后多元回归二次指派程序MR-QAP对其相关影响因素进行回归，得到的主要研究结论如下：

（1）区域协同减排政策的演进过程分为重点示范地区辐射、区域协调战略引领和全国系统分类施策三个阶段，不同阶段的政策协同目标能够针对不同减排主题做出强回应。政策协同范围由区域内部到重点区域再到全国一盘棋不断扩大，政策协同内容不断细化，引导区域减排在更高层次、更深程度上紧密合作。

（2）31个省份间共存在457次减排政策协同关系，全国层面已建立起程度较高的减排政策协同网络，呈现出中部、东部紧密而西部、南北部松散的不平衡态势。北京、上海、江苏等地的政策协同度较高，成为网络中的核心行动者；吉林、宁夏、黑龙江等地的政策协同度较低，扮演边缘行动者的角色；湖北、湖南等地的中介中心性较强，在网络中起到“桥梁”作用。未来在“双碳”目标下进一步加强减排政策协同，既要考虑整体要求又要充分兼顾不同区域的个体特征。

（3）中央政策关注度、经济水平、地理临近性三类因素对区域减排政策协同网络的整体解释程度为53.6%。中央政府关注度越高、地理区位越近、经济发展水平差距越大越有利于区域减排政策的协同出台。

本研究仍然存在一定的局限性。在研究视角上，本文主要基于政策文本进行分析，考虑省级政府层面的协同，并未涉及市级、县级等其他维度；在研究机制上，本文重点关注政策协同网络的构建及其影响因素，并未考虑不同类别政策工具的影响。

（二）政策建议

平衡对不同省份区域协同减排的中央政策关注，依托省际间减排政策协同的网络关系建立“数量-结构型”的协同战略。建立区域各方利益引导机制，激发其创新探索政策协同的主动性和能动性，促进区域节能减排、能源供求、碳市场交易等政策数量和结构上的进一步协同。同时也要推进政策协同过程的连贯性和衔接性，打造多功能、一体化的政策信息平台，对区域减排的政策协同效能进行及时、精准地评估。尤其是对于湖南、湖北等为代表的政策协同网络中的中介省份。一方面，要把握好大数据、人工智能等现代信息技术带来的发展机遇，在承接边缘省份的部分产业转移与核心省份的绿色技术溢出等方面与其他各省加强政策协同；另一方面，可以依靠对市场机制的宏观调控，发挥自身的“桥梁”作用，例如湖北省拥有全国最大的碳交易市场，可以在市场参与、监督管理等方面的政策设计上与其他各省寻求协同。

优化区域协同减排政策网络内部功能结构，依托“经济—技术—信息”等方面政策制定的协同实现减排协同。对于经济发展水平差距较大的城市，通过财政激励、集体互动等方式勾勒区域协同减排的共同愿景。以北京、上海等为代表的政策协同网络中的核心省份，其本身是“双碳”目标的先行者，拥有较强的经济基础和技术水平，应着力构建绿色技术创新生态圈和数字政府信息共享平台。一方面，要继续突破碳汇、碳捕捉等先进减排技术；另一方面，通过信息共享充分发挥其带动作用，加强与其他省市的减排政策协同，打破“虹吸”效应和弱化极化关系。例如，北京的电力供应很大一部分来自内蒙古，北京市政府可以利用自身的节能减排和清洁技术优势，与内蒙古政府协同出台低碳减排技术的协同政策，既可以为内蒙古提供减排技术支撑，又能通过由碳价格降低带来的用电成本减少。

打破地理边界和行政边界，建立网络外部性合作关系，构建功能互补、梯次有序的政策协同体系。在过去的协同治理中，多以府际主体的内部协同为基础，虽然考虑到了各个省份节点的分工合作，但没有从网络视角考虑协同网络的生成关系。国土空间规划政策推动了“城市群—都市圈—中心城市—中小城市和小城镇”的多层级复杂空间结构的建立，形成了新的减排治理合作边界。围绕“双碳”目标，需要进一步考虑在此影响下各个省份节点的位置与功能。尤其是对于黑龙江、宁夏等为代表的政策协同网络中的边缘省份而言，应加强政策交流的积极性与流动性。这些省份往往是地理位置偏远的重工业主导型的碳排放省份，“双碳”目标的实现任重道远，要充分抓住中央政府出台的政策红利。接近中心度较高的黑龙江，应更积极主动与地理位置临近或经济发达省份寻求减排政策协同。在产业转型升级、新能源利用等方面，依托供给侧改革和双循环契机，通过出台相关政策，利用自身优势吸引外省绿色投资，在资源互补的基础上实现更深层次的协同减排。

来源 | 公众号“公共管理与政策评论”，原文刊于《公共管理与政策评论》2024,13(6):20-33.

作者 | 赵泽斌：哈尔滨工业大学经济与管理学院教授；李映洁（通讯作者）：哈尔滨工业大学经济与管理学院硕士研究生；生世玉：哈尔滨工业大学经济与管理学院博士研究生；璩爱玉：生态环境部环境规划院副研究员。